América Latina en los noventa: los déficits del crecimiento

Los logros económicos de una década

Por César Yáñez*

El retorno al crecimiento

La década de los noventa ha sido para la economía latinoamericana la del retorno al crecimiento. Después de la "década perdida" de los ochenta, en que el impacto de la crisis de la deuda externa provocó varios años consecutivos de crecimiento negativo, y un balance general para la década de un -1% de crecimiento en el PIB por habitante; la economía recuperó su tono expansivo, pero con unas tasas de crecimiento del PIB per cápita más que moderada, que no llega siquiera la 1,5%.

Fuente: Cepal, Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe - 1999

Fuente: Cepal, Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe - 1999

La trayectoria reciente de las tasas de crecimiento del PIB latinoamericano, además de moderadas, son inestables, quedando la década partida en dos mitades, con una crisis a mitad de recorrido y otra al final. Tanto en 1995 como en 1999 las tasas de crecimiento del PIB por habitante fueron negativas. Ambas crisis económicas están motivadas por factores externos que golpean economías en fase de transición. En 1995 fue México quién sufrió las consecuencia de la pérdida de confianza de los propietarios de títulos de deuda, los que iniciaron una retirada sistemática del mercado mexicano. Sus efectos se hicieron sentir hasta Argentina, donde la crisis financiera internacional adquirió el nombre de "tango". En 1998 y 1999, la depresión económica de los países latinoamericanos ha estado ligada a los efectos de la crisis de la región asiática, donde las economías emergentes sufrieron el ataque de los capitales volátiles, una vez que se puso en evidencia las presiones devaluadoras sobre sus monedas. Brasil fue el país más afectado, y la economía chilena, que había mostrado una notable solidez durante más de una década y media, también entró en depresión. Es oportuno señalar aquí que, en alguna medida, las estadísticas del crecimiento del PIB latinoamericano están favorecidas por el efecto de las crisis. En un principio, en las etapas depresivas aumenta el desempleo y se reduce la actividad económica, dejando capacidad instalada ociosa, y cae el producto, en consecuencia; en los años siguientes, la recuperación del PIB es favorecida por los bajos índices iniciales, los del año de crisis, así como por la abundante oferta de fuerza de trabajo, que presiona los salarios hacia abajo y potencia la economía informal, al mismo tiempo que se recupera la actividad de la capacidad instalada, con lo cual el PIB vuelve a crecer con fuerza, pero no de forma sostenida.

Nuevo dinamismo exportador

La extrema sensibilidad de la economía latinoamericana de los noventa a los ataques externos, tiene que ver con el nuevo rol que han adquirido las exportaciones en esta nueva etapa de expansión. Como se puede ver en el gráfico que se reproduce más abajo, las exportaciones se recuperaron a partir de 1987 y durante toda la década de 1990 han sido el factor más dinámico de la economía. Podríamos decir, que desde antes de la Primera Guerra Mundial no ha habido un periodo semejante, en el que las exportaciones hayan tenido una repercusión tan sistemática sobre el crecimiento. Hago notar que las exportaciones han crecido a una tasa que es tres veces superior al PIB.

Fuente: Cepal, Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe - 1999

Este nuevo ciclo de crecimiento volcado hacia las exportaciones ha requerido de importantes reformas en la institucionalidad económica. En primer lugar, se ha tenido que instrumentarr una consistente apertura externa, con reducción de aranceles, eliminación de mecanismos para-arancelarios de protección y modificación de las políticas cambiarias a favor de tipos de cambio establesen cada vez más países determinados por las fluctuaciones del mercado. La apertura al exterior, a pesar de sus riesgos, ha significado mejorar los mecanismos para financiar el pago de la deuda externa, en ocasiones con el apoyo de las instituciones financieras internacinales. Pero sobre todo ha significado recuperar la confianza de los inversores internacionales, permitiendo que América Latina vuelva a tener acceso en los noventa a los capitales internacionales, que estuvieron lejos de la región en los ochenta.

Fuente: Cepal, Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe - 1999

La nueva fase de expansión, con todas sus limitaciones, ha permitido que la economía de América Latina comenzara a superar dos rémoras históricas que han lastrado su progreso durante casi todo el siglo XX, y en la segunda mitad especialmente: la inflación y el déficit público.

Control de la inflación y del déficit público

La inflación que comenzó expansiva y explosiva, encaramándose desde el 200 al 900% entre 1991 y 1993 (sobre todo por culpa de Nicaragua y Brasil), consiguió reducirse hasta el 25% en 1995, y llegar al nivel más bajo en 1999, coincidiendo con la depresión, cuando se sitúa por debajo del 10%. Una inflación controlada es vital para la viabilidad a largo plazo de las empresas, al mismo tiempo que es indispensable para conseguir expandir el poder adquisitivo de los sueldos (al menos en el sector formal de la economía).

Fuente: Cepal, Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe - 1999

Fuente: Cepal, Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe - 1999

El control de la inflación va muy ligado a las políticas de disciplina presupuestaria. Y ésta a su vez, corre paralela alas políticas de reforma del sector público. El Estado ha tenido que reducir su tamaño, soltando el lastre de la burocracia creada en los años del populismo; ha iniciado un proceso de privatizaciones de las empresas públicas, con lo que ha podido equilibrar sus déficits públicos, al tiempo que se han pretendido fortalecer los mercados (con desigual éxito, ya que las privatizaciones no siempre han ido acompañadas de políticas de competencia, con lo que del monopolio público se ha pasado al monopolio privado, uno tan nefasto como el otro). En ese contexto se debe considerar también la reforma del sector financiero, comenzando por los Bancos Centrales (emisores), que han aumentado su independencia del ejecutivo. Si el control de la escalada de precios lo veíamos ligado a la reducción del déficit público y las reformas que le acompañan, el control del déficit tiene mucho que ver con la evolución de los ingresos públicos. Al respecto, se ha argumentado que el crecimiento traerá consigo el aumento de la recaudación fiscal, especialmente en aquellos países que han implantado el Impuesto al Valor Agregado (IVA). Y, efectivamente, ha aumentado la recaudación en esta época de crecimiento económico, pero con el coste de que el IVA es un clásico impuesto regresivo, por lo que el desafío para el futuro inmediato es implementar un "nuevo pacto fiscal" que consista en reducir el rango de evasión fiscal, haciendo que "todos paguen", e implementado un sistema de impuesto sobre la renta que obedezca a criterios progresivos, donde paguen más los que más ganen.

La sociedad no recoge todos los frutos del crecimiento

En el plano social, el modelo también muestra sus progresos, pero debe ser aquí donde el balance de resultados es menos optimista. El Panorama Social de América Latina de 1998, ha puesto de relieve algunos de los rasgos menos venturosos del progreso. El porcentaje de hogares que vivían bajo la línea de pobreza en América Latina entre 1990 y 1997 se ha reducido constantemente en estos ocho años de la década de los noventa; pasando del 41 al 36%, nivel de pobreza que se aproxima al 35% que había en 1980, antes de la gran crisis económica de la década anterior.

Fuente: Cepal, Panorama social de América Latina 1998

Magnitud de la pobreza y la indigencia en América Latina 1980-1997 ( %)

Por su parte, el gasto social público latinoamericano se ha expandido en promedio un 38% en el mismo periodo, habiéndose distribuido este crecimiento en los sectores de "seguridad social" (40,8%), educación (39,5%), salud y nutrición (31,7%) así como vivienda, agua y saneamiento (19,3%). Pero los logros no son lo suficientemente potentes como para conseguir que junto con la disminución relativa de la pobreza, en tantos% sobre el número de hogares, se reduzca también la cantidad bruta de familias y personas que viven bajo el signo de la pobreza y la miseria.

Es preocupante que, a pesar del crecimiento económico de los noventa, en 1997 existan más de cuatro millones de personas pobres que las que existían en 1990. Por tanto, la pregunta clave es: ¿En qué se debe sostener una acertada política de lucha contra la pobreza? El primer problema a resolver, en este sentido, es nuestra concepción de la pobreza, superando las ideas que se remiten exclusivamente a la carencia de bienes y servicios para comprender el significado de la pobreza como un "estado social" que incluye la marginalidad y la informalidad como elemento característico. La pobreza, en la forma como se presenta actualmente en América Latina, es una situación estructural que impone a millones de personas la condición de excluidos del sistema social y económico formal. Esta exclusión no significa, en realidad, carecer de bienes y servicios, sino la existencia paralela de redes y reglas informales que dan acceso a ellos. La pobreza más difícil de atacar por las políticas estatales, entonces, es aquella que por la fortaleza de su institucionalidad informal, se aleja del acceso a los bienes y servicios provistos por el Estado o por el mercado (en su versión formal y legal) para instalarse en un espacio social propio, regido por normas diferentes, muchas veces ilegales o paralegales, que cumplen con la misma función de procurar la satisfacción de las carencias propias de la pobreza.

En pocas palabras, después de que varias generaciones de latinoamericanos han nacido, vivido y fallecido en los espacios de la pobreza y la marginalidad, esta situación ha dado lugar a una trama compleja y poco estudiada que podríamos definir como "informalidad institucional". Con fines operativos, hay que entender como informalidad institucional un conjunto de reglas de comportamiento implícitas en el uso social, nunca escritas ni explicitadas, que son coherentes entre sí y compartidas por un grupo humano, y que existen paralelamente, en contraposición o conflicto con la institucionalidad formal, representada por la ley, el Estado y el mercado regido por esas leyes y protegido por ese Estado. La institucionalidad informal, así entendida, puede ser muy estable y duradera en el tiempo, incluso eficiente desde el punto de vista de la satisfacción de las necesidades de quienes se apoyan en ella, y da lugar a una dualidad socio-económica del tipo inclusión-exclusión.

A los Estados latinoamericanos, a pesar de los renovados recursos para atacar la pobreza, les está costando sobremanera disolver las múltiples formas que adquiere la pobreza. En realidad no hay una única versión de este tipo de pobreza institucionalizada, se trata de múltiples expresiones que cada una de ellas no supera unos cuantos miles de personas o, a lo más, unas decenas de miles, que se dan sus propias reglas del juegos basadas en criterios de solidaridad y ayuda, pero también en formas de violencia que castigan a los que se apartan de la pauta aceptada. La eficacia de los gobiernos en la disolución de la pobreza, por lo tanto, incluye su eficacia por terminar con la exclusión y la marginalidad. Para ello es perentorio iniciar el estudio específico de las características y magnitud de esta pobreza instalada ya históricamente en la informalidad, mediante el estudio de casos específicos y la aplicación de políticas adecuadas a cada caso.

Si se quiere tener éxito, además es indispensable contar con la participación de los protagonistas. Es muy difícil que un actor externo sea eficaz en detectar con toda claridad los centros neurálgicos de la pobreza llevada a la categoría de una institución informal, y todavía resulta más difícil cambiarla. Es indispensable en consecuencia, la participación social de los colectivos marginales para iniciar la operación de formalización e inclusión en los marcos institucionales formales. La acción descentralizada, con unidades de análisis que se refieran a situaciones específicas de pobreza, con recursos políticos y sociales que permitan acentuar la participación, debería permitir al Estado una mayor eficacia para atacar los núcleos duros de pobreza, creando los caminos para que estos pobres realicen el camino desde fuera hacia adentro aprovechando sus propias capacidades creativas, o flexibilizando las normas que sostienen el espacio social formal para dar cabida a las formas más virtuosas en que se expresa el mundo social de los pobres, respetando sus expresiones culturales, aprovechando sus mecanismos de solidaridad y ayuda; factores que están fuertemente internalizados como pautas de conducta en las que se ha apoyado su supervivencia. Exclusión y desigualdad: causas de un déficit de "ciudadanía"

La historia de América Latina, desde la época colonial hasta nuestros días, se ha caracterizado por una dinámica de crecimiento económico con altas tasas de heterogeneidad, en la que se reproducen varios sistemas económicos que podían o no obedecer a la dinámica institucional de la economía bajo control estatal. Esta heterogeneidad (o dualismo, según se prefiera) se ha manifestado de dos maneras: a) mediante una altísima tolerencia a la desigualdad intrasistémica, que tiene su primera manifestación en la "sociedad de castas" de la época colonial, la que consagraba desde sus inicios una heterogeneidad social, económica y política que los latinoamericanos han internalizado a sus comportamientos, y que tiene reflejo hoy en los enormes índices de desigualdad de ingresos y de oportunidades; b) en segundo lugar, la heterogeneidad se ha expresado mediante la expulsión del sistema de determinados sectores mediante una dinámica de pobreza y exclusión. Este fenómeno social ya estaba presente en la sociedad colonial americana en la forma de "sociedades cimarronas" y múltiples tipos sociales que se automarginaban de las reglas del juego del estado y construían su propio marco institucional, como lo hace hoy esa masa de pobres urbanos incorporados de lleno a la economía informal. La constante tensión que genera exclusión económica y social, provoca a su vez aversión al Estado y marginación respecto a los comportamientos de carácter ciudadano. Es la suma de la pobreza, la marginación y la exclusión, sostenida durante generaciones "inmemoriales", lo que provoca la frustración de una parte relevante de los latinoamericanos e impide homologar sus comportamientos a los de una "ciudadanía responsable". Los mercados incompletos en lo económico, las democracias imperfectas en lo político, son la matriz desde donde nace y se reproduce un tipo de desarrollo que flaquea por la ausencia de un agente social activo en el ejercicio de sus deberes y derechos con ciudadano.

En las últimas décadas, caracterizadas por una búsqueda persistente de modelos económicos, sociales y políticos que permitan a América Latina salir de su condición de atraso, no han dejado de engrosarse las filas de los excluidos que alimentan el dualismo institucional. Desde 1950 hasta la actualidad el sector informal urbano de la economía no ha dejado de crecer. Si en 1950 el 24% de los trabajadores urbanos estaban en la informalidad, en 1980 este índice se había elevado al 25%, reflejo de que la industrialización en marcha no podía eliminar las bolsas de pobreza y marginalidad, que en términos absolutos crecían (en términos de porcentaje sobre la población económicamente activa, se pasaba del 10% al 16%, lo que representa una expansión del 60% en 30 años). La década de 1980 resultó especialmente dañina en ese sentido, la crisis de la deuda externa tuvo altísimos costes sociales, ya que la informalidad en el empleo urbano se alzó hasta el 31%, con su merma respectiva en sector formal. La tendencia apuntada en los ochenta, en términos de aumento de la incidencia de la economía informal sobre el conjunto, queda reflejada a su vez en los datos de un estudio del Banco Mundial, en que se cuantifica el porcentaje de informalidad existente en algunos países latinoamericanos en los años iniciales de la década de 1990 (tanto% sobre el PIB). Al respecto, según el cuadro que se presenta a continuación, los grados de informalidad de la economía latinoamericana van desde un mínimo de 18,% (en el caso de Chile) a un máximo de 65% (en el caso de Bolivia), con una media aritmética del orden del 39%. Si ponderásemos estos porcentajes, según el tamaño de las economías de América Latina, este porcentaje subiría todavía más, pensemos solamente que Brasil representa el 40% del PIB regional y casi un 38% de su economía está en la informalidad.

Dimensión del sector informal de la economía latinoamericana a inicios de la década de 1990 (% sobre el PIB)

Fuente: N.Loayza, "The economics of the Informal Sector. A Simple Model and Some Empirical Evidence from Latin America", Policy Research Working Paper 1727, Banco Mundial.

La agudización de los problemas de marginalidad y exclusión durante los ochenta y noventa, ha tenido consecuencia sobre la seguridad de las personas. La encuesta del Latinobarómetro detecta que la delincuencia es uno de los problemas que más preocupan a las personas en América Latina, y que en torno al 90% tiene la impresión de que la delincuencia ha aumentado en los últimos años. La tendencia a actuar al margen de la ley es reforzada por el desprecio a aceptar un lugar en la ciudadanía, a sentirse parte de una sociedad con la que se han adquirido unos compromisos a lo largo del tiempo y que ofrece espacios de seguridad y protección. La extrema violencia con que actúa la delincuencia en las ciudades latinoamericanas en la actualidad sólo se puede explicar por el grado de frustración que está provocando la exclusión, sumado al efecto de demostración de la opulencia de unos pocos frente a los excluidos, que se sienten con el derecho a tomar por su propia mano aquello que la sociedad les niega. Los déficits de "ciudadanía" que aludimos son también un factor de riesgo para la estabilidad de los sitemas políticos latinoamericanos. La existencia de amplias capas de población en condiciones de marginalidad extra-sistémica, hace de ellos presa fácil para las propuestas "neo-populistas". Las experiencias de Ecuador, Perú y Venezuela, son un buen ejemplo del nuevo populismo que ha surgido en la región en la década de los noventa. Pero el fenómeno es más extendido de lo que sugiere la información relativa a estos tres países. En muchas naciones latinoamericanas han aparecido síntomas que sugieren que para presentarse a las elecciones con posibilidades de ganar es necesario ofrecer durante la campaña más de lo que es realista realizar en el gobierno.

En esa mismo línea, también es motivo de alarma el hecho de que en varios países (Argentina, Brasil y Perú, al menos), los gobiernos constitucionalmente elegidos han promovido reformas constitucionales para asegurarse la prolongación de su periodo de gobierno original, u obtener la venia constitucional para que el presidente de la República pueda repetir mandato, presentándose a unas elecciones fuertemente influenciadas por la injerencia del ejecutivo. En síntesis, América Latina avanza en sus reformas económicas sin demostrar aún toda su potencialidad de crecimiento, la pobreza retrocede a un ritmo demasiado lento como para pensar en la universalización de los derechos sociales, y la desigualdad que impulsa a la exclusión está provocando importantes déficits de "ciudadanía" que podrían poner en peligro la recuperación democrática y económica de la última década.

Referencias

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* Profesor titular de Historia Económica Mundial y de América Latina en la Universidad de Barcelona.